Unele aspecte normativ lacunare care influențează negativ implementarea eficientă a Legii nr.209/2016 privind deșeurile
Primele preocupări legislative în vederea reglementării gestionării deșeurilor de producţie şi menajere în scopul reducerii acestora şi reintroducerii lor maximale în circuitul economic, precum și, în scopul prevenirii poluării mediului, au fost fixate prin adoptarea de către Parlamentul Republicii Moldova a Legii nr.1347-XIII din 09.10.1997 fundamentul de bază constituind Legea nr.1519/1993 privind protecția mediului înconjurător [1].
Domeniul de reglementare al Legii nr.1347/1997, ține de relaţiile care apar la gestionarea deşeurilor formate în procesul: valorificării zăcămintelor şi prelucrării materiei prime minerale; fabricării, transportării şi stocării articolelor tehnice, mărfurilor de larg consum, energiei şi agenţilor energetici; efectuării lucrărilor de construcţie, agricole, miniere şi de altă natură; prestărilor de servicii; consumului de produse industriale şi alimentare.
Astfel, la 10.04.2013, pentru asigurarea executării acţiunilor prioritare în domeniul protecţiei mediului, prevăzute de Programul de activitate al Guvernului „Integrarea Europeană: Libertate, Democraţie, Bunăstare” 2011-2014, şi în scopul executării Planului de acţiuni al Guvernului pentru anii 2012-2015, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.289 din 7 mai 2012, în scopul dezvoltării infrastructurii şi a serviciilor necesare pentru a proteja în mod adecvat mediul la nivel global, naţional şi local de efectele asociate cu managementul deşeurilor generate de cetăţeni, întreprinderi şi instituţii, precum şi pentru stabilirea cadrului legal şi instituţional necesar pentru a sprijini alinierea treptată a practicilor Republicii Moldova de gestionare a deşeurilor la cele ale Uniunii Europene, prin Hotărîrea Guvernului nr.248 a fost aprobată Strategia de gestionare a deșeurilor în Republica Moldova pentru anii 2013-2027, și respectiv, Planul de acțiuni privind implementarea acesteia [2].
Începînd cu 23.12.2017, Legea nr.1347/1997 privind deșeurile de producție și menajere nu mai este aplicabilă, deoarece a fost abrogată prin Legea nouă nr.209 din 29.07.2016 privind deșeurile [3].
Respectiv, Strategia de gestionare a deșeurilor 2013-2027 din Republica Moldova, devine un act caduc, deoarece ea a fost aprobată ca mecanism de implementare în special și a Legii nr.1347-XIII din 9 octombrie 1997 privind deşeurile de producţie şi menajere pe lîngă alte acte normative generale.
Or, Legea noua nr.209/2016 a fost adoptată prin preluarea majorității reglementărilor din Directiva nr.2008/98/CE a Parlamentului European și a Consiliului, care uniformizează practici contemporane de gestionare a deșeurilor, total diferite de cele depășite/învechite din Legea veche nr.1347/1997 privind deșeurile de producție și menajere.
Remarcabil este faptul că, la 02.07.2014, prin Legea nr.112 adoptată de Parlamentul Republicii Moldova a fost ratificat Acordul de Asociere între Republica Moldova, pe de o parte, și Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice și statele membre ale acestora, pe de altă parte, potrivit căruia, țara noastră, pe lîngă multiplele angajamente prevăzute în Preambulul actului internațional, și-a asumat angajamentul de a-şi apropia progresiv legislaţia în sectoarele relevante de cea a UE şi de a o pune în aplicare în mod eficace [4].
Respectiv, potrivit unui principiu din cele aplicabile activității de legiferare, conform art.3 din Legea nr.100/2017 cu privire la actele normative, „Actul normativ trebuie să corespundă prevederilor Constituţiei Republicii Moldova, tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, principiilor şi normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional, precum şi legislaţiei Uniunii Europene” [5].
Caracterul caduc al Strategiei de gestionare a deșeurilor 2013-2027 din Republica Moldova este remarcat și prin constatările Curții de Conturi a Republicii Moldova din Raportul auditului de conformitate asociat auditului performanţei privind gestiunea deşeurilor periculoase şi de producţie, impactul adiţional, aprobat prin Hotarîrea nr.28 din 22.06.2017, conform căruia, „Cadrul legislativ-normativ naţional în materie de deşeuri până la data adoptării hotărîrii este depăşit, învechit, ineficient şi neajustat la prevederile legislaţiei şi standardelor comunitare” [6].
În confirmarea caracterului caduc al Strategiei de gestionare a deșeurilor 2013-2027 din Republica Moldova, este adusă și Legea nr.22 din 11.03.2019, prin care a fost modificat art.35 alin.(2) din Legea nr.209/2016 privind deșeurile, și anume: textul, „pentru fiecare dintre cele 8 zone de management integrat al deşeurilor cu respectarea prevederilor art.11 alin.(2) din prezenta lege şi a Strategiei de gestionare a deşeurilor în Republica Moldova pentru anii 2013–2027, aprobată de Guvern”, a fost exclus și substituit cu cuvintele „în conformitate cu prezenta lege” [7].
Astfel, prin excluderea din Legea nr.209/2016 a sintagmei – Strategia de gestionare a deşeurilor în Republica Moldova pentru anii 2013–2027, aprobată de Guvern, s-a introdus un alt instrument normativ de implementare al domeniului de reglementare, care conform art.1 alin.(1), „… stabileşte bazele juridice, politica de stat şi măsurile necesare pentru protecţia mediului şi a sănătăţii populaţiei prin prevenirea sau reducerea efectelor adverse determinate de generarea şi gestionarea deşeurilor şi prin reducerea efectelor generale ale folosirii resurselor şi creşterea eficienţei folosirii acestora”.
Instrumentul multilateral de implementare planificată a Legii nr.209/2016 privind deșeurile reprezintă Programul național de gestionare a deșeurilor care în sensul art.34 alin.(2) „cuprinde o analiză a situaţiei actuale a gestionării deşeurilor pe teritoriul ţării, măsurile care trebuie luate pentru îmbunătăţirea condiţiilor de mediu în cazul pregătirii pentru reutilizare, al reciclării, valorificării şi eliminării deşeurilor, precum şi o evaluare a modului în care programul va ajuta la punerea în aplicare a obiectivelor şi dispoziţiilor prezentei legi”.
În pofida prevederilor detaliate privind condițiile Programului național pentru gestionarea deșeurilor, pînă la momentul de față, Guvernul Republicii Moldova, contrar art.68 alin.(1) lit.b) abz.3, nu numai că nu a aprobat dar nici nu l-a elaborat.
Concomitent, Strategia de gestionare a deșeurilor în Republica Moldova pentru anii 2013-2027, aprobată prin Hotarîrea de Guvern nr.248 din 10.04.2013, a devenit caducă din cauza că, în pofida competenței Guvernului prevăzută de art.8 lit.b) din Legea nr.209/2016, aceasta nu a fost revizuită/actualizată nici o dată, baza legală constituind un șir de acte deja abrogate sau chiar unele din ele revizuite fundamental.
Concluzii:
1. Caducitatea unui act normativ subînțelege ineficacitatea acestuia ca urmare a survenirii unui eveniment ulterior adoptării lui.
Cu referire la Strategia de gestionare a deșeurilor în Republica Moldova pentru anii 2013-2027, aprobată prin Hotarîrea de Guvern nr.248 din 10.04.2013, menționăm că aceasta este caducă, deoarece, ulterior adoptării ei, în pofida faptului că cadrul legal național care a stat la baza Strategiei s-a revizuit esențial (prin abrogare sau modificare sistematică), aceasta nu a fost ajustată la legal actualizat.
Mai mult decît atît, nu a mai fost executată Hotarîrea nr.28 din 22.06.2017 a Curții de Conturi a Republicii Moldova, conform căreia, „ca în scopul realizării obiectivelor şi stabilirii direcţiilor prioritare în domeniul gestiunii deşeurilor de orice natură, Guvernul Republicii Moldova trebuie să urgenteze aprobarea actelor normative pentru asigurarea implementării Legii nr.209/2016 privind deşeurile, precum şi intensificarea monitorizării întreprinderii măsurilor concrete de către autorităţile de resort privind realizarea integrală a Planului naţional de acţiuni pentru implementarea Acordului de Asociere Republica Moldova – Uniunea Europeană pe domeniile gestiunii deşeurilor”.
2. Lipsa la nivel național a unui Program de gestionare a deșeurilor, și respectiv, de prevenire a generării deșeurilor produce un impact negativ asupra următoarelor aspecte:
– elaborarea măsurilor necesare pentru protecţia mediului şi a sănătăţii populaţiei prin prevenirea sau reducerea efectelor adverse determinate de generarea şi gestionarea deşeurilor şi prin reducerea efectelor generale ale folosirii resurselor şi creşterea eficienţei folosirii acestora,
– analiza situaţiei actuale a gestionării deşeurilor pe teritoriul ţării,
– luarea măsurilor necesare pentru îmbunătăţirea condiţiilor de mediu în cazul pregătirii pentru reutilizare, al reciclării, valorificării şi eliminării deşeurilor,
– evaluarea modului în care programul va ajuta la punerea în aplicare a obiectivelor şi dispoziţiilor Legii nr.209/2016 privind deșeurile,
– aprobarea de către administrațiile publice locale a programelor locale de gestionare a deşeurilor şi a programelor de prevenire a generării deşeurilor,
– elaborarea, aprobarea și implementarea unui sistem integrat național și regional de gestionare a deșeurilor,
– eliberarea autorizației de mediu pentru gestionarea deșeurilor, în special, pentru activitățile de tratare a deșeurilor.
Conform art.25 alin.(4) lit.c) și alin.(5) pct.3) lit.a din Legea nr.209/2016 privind deșeurile, „În scopul obţinerii autorizaţiei de mediu pentru gestionarea deşeurilor urmează a fi prezentat și conţinutul-cadru al memoriului tehnic, în al cărui rezumat se precizează dovada că instalaţia de tratare este în conformitate cu Programul naţional de gestionare a deşeurilor şi cu programele regionale de gestionare a deşeurilor”.
3. Chiar și dacă pînă la moment, cu depășire sporită a termenilor legali, nu este aprobat la nivel național Programul de gestionare a deșeurilor, și respectiv, de prevenire a generării deșeurilor, care ar condiționa implementarea lor imperativă la nivel local, autoritățile administrației publice locale, conform art.11 alin.(1) din Legea nr.209/2016, în vederea implementării legislaţiei în domeniul gestionării deşeurilor, în limita resurselor financiare aprobate în acest scop de către consiliul local pe anul bugetar respectiv, sunt obligate să realizeze următoarele activităţi:
a) crearea unui sistem eficient de colectare, de asigurare etapizată a condiţiilor pentru colectare separată şi de transportare a deşeurilor şi stabilirea modului de funcţionare a acestuia, în conformitate cu prevederile prezentei legi şi ale altor acte normative;
b) alocarea terenurilor necesare pentru colectarea separată a deşeurilor, inclusiv pentru colectarea deşeurilor de produse supuse reglementărilor de responsabilitate extinsă a producătorului, dotarea acestora cu containere specifice tipurilor de deşeuri, precum şi funcţionalitatea acestora;
c) amenajarea unor spaţii speciale pentru depozitarea deşeurilor colectate separat, dimensionate corespunzător, pentru a asigura protecţia mediului şi a sănătăţii populaţiei;
d) depozitarea deşeurilor municipale doar în locurile special amenajate în corespundere cu documentaţia de urbanism;
e) evidenţa datelor şi informaţiilor privind deşeurile şi gestionarea deşeurilor municipale colectate de la populaţie, de la unităţile comerciale şi instituţii, în bază de contract, raportînd anual aceste date, prin intermediul operatorilor de gestionare a deşeurilor municipale, Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului în conformitate cu metodologia de ţinere a evidenţei şi de transmitere a informaţiei, aprobată de Guvern.
Ca soluție în acest caz, ar fi elaborarea și aprobarea la nivel local a unei Strategii de mediu, care cuprinde în principal următoarele componente:
- Reglementarea juridică a gestionării deșeurilor:
- Cadrul normativ comunitar;
- Cadrul normativ național.
- Cele mai bune practici și tehnologii disponibile privind gestionarea deșeurilor.
- Instrucțiuni tehnico-legale pentru responsabilii de mediu din cadrul organului administrației publice locale.
- Planului de implementare a Strategiei locale de gestionare a deșeurilor.
- Regulamentul privind colectarea selectivă a deșeurilor de pe teritoriul localității.
- Lista principalelor documente de organizare a activităților de protecție a mediului întocmite la nivelul subdiviziunilor din cadrul organului administrației publice locale.
- Identificarea și clasificarea deșeurilor istorice și ale celor curente.
- Strategie/cadru instituțională de management al deșeurilor pentru operatori locali specializați în acest domeniu.
4. Actualizarea Strategiei de gestionare a deșeurilor în Republica Moldova pentru anii 2013-2027, în conformitate cu reglementările din Legea nr.209/2016 privind deșeurile și altor legi modificate, și respectiv, adoptarea Programului național pentru gestionarea deșeurilor, prin implicarea tuturor organelor competente investite cu astfel de competențe și atribuții directe și indirecte, ar da un imbold semnificativ în realizarea uniformă și constantă a măsurilor necesare pentru protecţia mediului şi a sănătăţii populaţiei în vederea prevenirii sau reducerii efectelor adverse determinate de generarea şi gestionarea deşeurilor, precum și, în vederea reducerii efectelor generale ale folosirii resurselor şi creșterii eficienței folosirii acestora.
Referințe bibliografice:
- Publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.16-17, art.101 din 05.03.1998, abrogată la 23.12.2017 prin intrarea în vigoare a Legii nr.209/2016;
- Publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.82, art.306 din 12.04.2013, în vigoare din momentul publicării;
- Publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.459-471, art.916 din 23.12.2016, în vigoare din 23.12.2016;
- Publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.185-199, art.442 din 18.07.2014;
- Publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.7-17, art.34 din 12.01.2018;
- Publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.277-288, art.13 din 04.08.2017, în vigoare din momentul publicării;
- Publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.101-107, art.174 din 22.03.2019, în vigoare din momentul publicării.
Articolul integral este publicat în Numărul 4(24) din 2019 al Revistei “Managementul Deșeurilor”. Pentru a avea acces la cele mai actuale informații în domeniu, puteți perfecta un abonament – https://e-circular.org/aboneaza-te/
Autor:
Igor Șeremet,
Avocat, lector universitar la Departamentul Drept Internațional și European al Facultății de Drept a USM, doctor în drept